Le nouveau système des retraites prévoit un ajustement permanent des paramètres en fonction de la situation financière. En cas de crise, ce mécanisme d’austérité permanente pourrait être particulièrement violent.

Les simulations issues de l’étude d’impact de la loi de réforme des retraites évitent évidemment le sujet, qui n’est par ailleurs que peu évoqué. On est pourtant en droit de se poser cette question essentielle : que se passera-t-il avec les retraites en cas de crise économique ? La réponse ne peut évidemment que donner lieu à des hypothèses et dépendra de la majorité politique d’alors et de l’ampleur de la crise. Mais le projet de loi permet déjà de dessiner des pistes.

Car l’article 55 de ce projet précise bien qu’il existe une obligation d’équilibre financier du système des retraites sur cinq ans glissants, quelle que soit la situation conjoncturelle. Le conseil d’administration (CA) de la future Caisse nationale de la retraite universelle (CNRU) sera dans l’obligation « chaque année » de prendre des mesures pour s’assurer de cet équilibre. La base de travail de cette décision sera le rapport du « comité d’expertise indépendant ». L’indépendance de ce dernier ne sera cependant que fort relative : ses membres seront nommés par les présidents des assemblées (Sénat, Assemblée nationale et Conseil économique, social et environnemental) et par le président de la République, auxquels s’ajouteront deux représentants de la Cour des comptes. Autrement dit, ce comité, où il n’y aura pas de représentants des retraités et des salariés, sera concentré exclusivement sur la question de l’équilibre financier.

Ce conseil d’administration ainsi composé sera alors chargé de « proposer d’ajuster les paramètres pour assurer le respect de la règle d’or ». On est ici au cœur du véritable intérêt de la réforme par points : l’ajustement permanent du système à l’équilibre financier. Or, on l’oublie souvent, les ressources de l’assurance vieillesse sont extrêmement dépendantes de la conjoncture et du marché du travail. En 2019, selon la commission des comptes de la Sécurité sociale, 67 % des ressources du régime général d’assurance vieillesse reposaient sur les cotisations. À cela doivent s’ajouter les transferts des caisses complémentaires et spéciales et les impôts et taxes dédiés, notamment la taxe sur les salaires. À l’inverse, les dépenses sont liées à des raisons démographiques indépendantes de la conjoncture.

Autrement dit, en cas de crise économique et de dégradation du marché du travail, le régime de retraite se trouve nécessairement en déséquilibre. On pourrait laisser le système se rééquilibrer avec le mouvement cyclique de la conjoncture. Mais ce n’est pas la voie choisie par la réforme, car, dans ce cas, il n’y aurait aucune nécessité de fixer un horizon pour rééquilibrer le système. Le choix qui a été fait est tout autre : il revient à obliger le CA de la future CNRU à prendre des mesures d’équilibre dès le début de la crise. Car, désormais, tout déficit conjoncturel devra être suivi par un excédent correspondant dans les cinq ans. Plus le déficit est important, plus l’excédent devra l’être. Et comme on ignore la durée du déséquilibre « naturel », il sera donc nécessaire de prendre des mesures rapides pour ralentir le déficit et s’assurer d’un excédent une fois la crise passée. Autrement dit, il faudra bien désormais prendre vite des mesures d’austérité.

En ce sens, l’article 55 énumère un certain nombre de mesures : modalités d’indexation des retraites, évolution de l’âge de référence, revalorisation des valeurs d’achat et de service, taux de cotisation et, le cas échéant, produits financiers des réserves. Sur qui porteront ces mesures ? À l’exception de cette dernière possibilité, tous ces moyens font payer la crise aux retraités (désindexation des pensions dont seule la valeur nominale est garantie par l’article 11), aux futurs retraités (par l’évolution de l’âge de référence et de la valeur des « points ») ou aux cotisants. Compte tenu des exigences de compétitivité qui dominent dans l’univers politique actuel et qui s’ancrent dans cette équation, très contestable, que « l’alourdissement du coût du travail crée du chômage », le relèvement des cotisations semble l’option la moins disponible.

Quant à l’utilisation de réserves, elle ne permet pas d’assurer des excédents capables d’équilibrer par la suite le système et il est fort probable qu’un comité d’experts dominé par la Cour des comptes préférera des mesures qui porteront sur les dépenses. C’est bien ce que propose depuis des années la Cour pour les comptes publics, conformément à la doxa néolibérale que l’on ne réduit bien les déficits qu’en baissant les dépenses. Cette vision est à l’origine de la pensée de « l’austérité expansive » qui a provoqué la crise de la zone euro en 2010. C’était l’époque où Jean-Claude Trichet affirmait que l’austérité pouvait être favorable à la croissance. Et cette idée constitue le socle du futur régime de retraite : on considère qu’en cas de crise, l’austérité permettra de redresser au mieux les comptes.

C’est évidemment un immense risque. En cas de crise, beaucoup de ces mesures risquent de peser sur l’activité et de dégrader encore la situation conjoncturelle. Cela est évident en cas de désindexation des pensions ou de hausse des cotisations salariales. Mais la baisse du taux de remplacement du salaire, soit par le déplacement de l’âge de référence, soit par la modification de la valeur du point, conduira aussi à une perte de revenus et, inévitablement, à des mécanismes de protection par une augmentation du taux d’épargne au détriment de la consommation. Or, c’est exactement ce qu’il faut éviter en cas de crise.

Il y a donc fort à parier que la « règle d’or » enclenche un cercle vicieux réduisant le filet de sécurité que constituent les transferts sociaux en France contre les aléas conjoncturels. Si le gouvernement n’avait pas de tels moyens en tête, pourquoi alors n’ont-ils pas été explicitement exclus des possibilités d’un ajustement à court terme ? Pourtant, le risque est immense car en aggravant la crise, on risque d’aggraver le déficit. Là encore, c’est le mécanisme de l’austérité qui a aggravé la crise et les déficits, qui ont été à l’œuvre à partir de 2010. L’autre risque, c’est qu’on retrouve vite l’équilibre au prix d’un appauvrissement des pensionnés et/ou des salariés.

Lorsqu’on observe la dernière crise et les mesures prises pour rééquilibrer le système, le tableau devient franchement inquiétant. Entre 2008 et 2010, on remarque une dégradation du déficit du système de 4,1 milliards d’euros, mais cela s’ajoutait à un déficit lié à la démographie qui s’était creusé en 2007 à près de 5 milliards d’euros. En 2010, le régime général d’assurance vieillesse était donc en déficit de 8,9 milliards d’euros. La réforme Fillon, en prenant une mesure d’âge et d’indexation stricte des retraites sur l’inflation, a ramené ce déficit à 4,8 milliards d’euros en 2012. Autrement dit, entre 2008 et 2012, le système était proche de l’équilibre si on excluait l’effet du déficit passé. La règle du nouveau système aurait donc été respectée. Mais à quel prix ? En 2011, on prévoyait un déficit de 5,8 milliards d’euros avec 1,9 % de croissance et finalement, on a eu un déficit inférieur d’un milliard d’euros avec une croissance de 0,2 %. Il a donc fallu serrer violemment les dépenses, dont la croissance a été divisée par 4 entre 2006 et 2011. Rien d’étonnant qu’avec une telle pression, la croissance française ait été faible, alors même que la crise de la zone euro faisait rage.

Rappelons simplement les conditions de cet ajustement : la réforme Fillon a provoqué un long conflit social. C’est ici une des conséquences du principe actuel de prestations définies. Lorsqu’on veut rééquilibrer le système, il faut le remettre à plat et engager un débat dans la société. Désormais, avec le système à points, cela se fera plus simplement par une simple décision « éclairée » annuelle du Conseil d’administration de la CNRU validée par un décret du gouvernement. C’est à la fois plus simple et plus discret. Qui descend massivement dans la rue chaque année contre l’absence de coup de pouce au Smic ou le gel du point d’indice des fonctionnaires ? C’est bien ici l’avantage principal du système par points jamais avancé par le gouvernement qui, néanmoins, ne l’ignore pas.

Le cas de la période 2008-2012 est assez parlant, mais la future réforme rendra inévitablement l’ajustement encore plus douloureux. En effet, pendant la dernière crise, les gouvernements n’étaient pas contraints d’équilibrer le système, donc d’ajuster aussi le déficit passé, celui accumulé en 2006-2007. Si cela avait été le cas, il aurait fallu réduire les dépenses de 5 milliards d’euros de plus. Imaginons qu’une crise économique survienne alors que le système connaît un déséquilibre. Ce n’est pas une vue de l’esprit puisque l’actuelle réforme induira un véritable « saut dans le vide financier », lié notamment aux pertes de cotisations sur les hauts revenus, mais aussi parce que les ressources du système ne sont pas garanties et qu’elles sont sous la pression des politiques de baisse du coût du travail. La règle des « 5 ans glissants » forcera alors à régler à la fois, et rapidement, le déficit hérité et le déficit causé par la crise.

L’austérité sera donc nécessairement plus intense. En réalité, elle sera permanente. En effet, la pression sur le système vers le déficit causée par la démographie sera constante et induira chaque année des mesures correctives. En cas de crise, ces mesures seront renforcées. Et c’est bien pour cette raison que toutes les projections publiées sur le nouveau système doivent être prises avec d’immenses précautions. Elles sont fondées sur un monde idéal et éloigné de la réalité, un monde sans crise et où les croissances de la productivité et de l’activité sont stables. C’est improbable. Or, les mesures d’âge, de valeur du point ou de valeur des pensions prises au cours des futures crises ne seront sans doute pas corrigées. Dès lors, les crises auront un effet d’accélérateur sur chacune de ces mesures. Si, pour gérer une crise, on décide de repousser l’âge d’équilibre, on ne reviendra pas sur cette décision. Il se peut donc que la projection d’un âge d’équilibre à 67 ans en 2060 soit très optimiste. Il pourrait survenir beaucoup plus tôt.

C’est là le fonctionnement naturel d’un système qui place l’équilibre financier comme point de départ. Ce système géré par les coûts aura alors une conséquence évidente : il engendrera des incertitudes qui donneront lieu à une épargne de précaution, principalement, comme le veut la tradition française, dans l’immobilier. L’essor de la capitalisation se fera aussi par ce biais. Plus que jamais, cette réforme construit un modèle économique à haut risque et qui fait fi des leçons du passé.