Le cadrage macroéconomique : le retour de la sincérité ?

Bruno Le Maire n’a cessé d’insister sur la « sincérité » du budget. L’an prochain, le taux de croissance sur lequel le PLF est bâti est de 1,7 %, ce qui, effectivement, correspond aux prévisions de nombreux instituts de conjoncture. L’idée selon laquelle le gouvernement actuel serait le seul à bâtir un budget fondé sur des prévisions raisonnables est néanmoins fausse. Le projet de loi 2017 prévoyait une croissance de 1,5 % qui a été sous-estimée, et celui de 2016 n’a dû sa dérive en termes de projections de croissance qu’à des éléments fort peu maîtrisables qui ont plombé l’économie française, comme l’effet des attentats de Paris et de Nice sur le tourisme ou les mauvaises récoltes céréalières. Le gouvernement n’est donc, de ce point de vue, pas une exception. Il s’inscrit dans une évolution qui date de plusieurs années et qui a vu les prévisions de croissance pour la construction du budget s’assagir.

Au reste, cette prévision, jugée « raisonnable » par le Haut Conseil aux finances publiques, n’est cependant pas dénuée d’un certain optimisme. Ainsi, la moyenne de la valeur de l’euro sur 2018 est fixée à 1,18 dollar, ce qui est proche du niveau actuel de la monnaie unique qui a subi le contrecoup des élections allemandes. Ce niveau est déjà supérieur de 4,4 % au niveau moyen de 2017. Or, malgré cet effet, Bercy prévoit une accélération de la croissance des exportations qui passerait de 2,5 % à 3,9 %. De même, avec un ralentissement du pouvoir d’achat du revenu disponible (+ 1,4 % en 2018, après + 1,7 % en 2017), les dépenses de consommation des ménages, elles, accéléreraient, passant de 1,3 % à 1,4 %. Ces évolutions semblent très incertaines et permettent de relativiser la « sincérité » du PLF 2018.

L’évolution des dépenses publiques : un fort ralentissement

La lecture du PLF en termes d’évolution globale des dépenses publiques françaises est délicate. Ces dépenses disposent d’une croissance tendancielle ou « naturelle » liée à l’évolution des prix et de la masse salariale, par exemple. Les chiffres « bruts » d’évolution de la dépense ne traduisent donc pas forcément la réalité sur le terrain, qui peut être celle de fortes économies. En 2018, les dépenses publiques de l’État en valeur passent ainsi à 424,7 milliards d’euros, soit une hausse de 1,7 % représentant 7,3 milliards d’euros. Ce chiffre cache en réalité une vraie volonté de serrer la vis.

Ainsi, la croissance des dépenses publiques est limitée à 0,5 % en volume (hors inflation). C’est certes plus que le « zéro » valeur promis par Édouard Philippe lors de son discours de politique générale de juillet dernier, mais cela traduit néanmoins un très net infléchissement de tendance. Entre 2013 et 2016, la croissance de la dépense publique en volume a été de 0,9 %. Elle était encore de 0,8 % en 2017. Il y a donc une inflexion qui se poursuivra dans les années à venir, jusqu’à être réduite à une hausse de 0,1 % en 2022, selon les prévisions. Gérald Darmanin a clairement revendiqué cette rupture de la tendance.

taux de croissance en volume des dépenses publiques © Minefi

Bercy a évalué « l’effort » budgétaire réalisé par rapport à la tendance naturelle à 15 milliards d’euros. Autrement dit, les administrations publiques vont devoir réduire leurs dépenses de 15 milliards d’euros par rapport à l’évolution de la dépense, si rien de nouveau n’avait été décidé. Ce PLF est donc bien un budget d’austérité et de restrictions budgétaires pour un montant d’environ 0,75 point de PIB. La dépense publique représentera ainsi 53,9 % du PIB en 2018, contre 54,6 % en 2017. Et l’effort sera réalisé principalement par l’État (à hauteur de 7 milliards d’euros), la Sécurité sociale (pour 5 milliards d’euros) et les collectivités locales (3 milliards d’euros). L’effort sur les transferts sociaux sera important puisque, outre le budget de la Sécurité sociale (qui sera connu le jeudi 28 septembre), l’État va baisser ses effectifs et plusieurs éléments de redistribution de son budget (emplois aidés et APL, notamment).

Evolution des déficits français en 2017 et 2018 © Minefi

Le déficit public se réduit : est-ce assez pour l’Europe ?

Bruno Le Maire n’a pas caché qu’un des objectifs du budget 2018 était européen. « Pour transformer l’Europe, il faut respecter l’Europe », a-t-il affirmé, ce qui, pour lui, signifie la sortie de la France de la procédure de déficit excessif. En théorie, cet objectif devrait être atteint : en 2017, le déficit public passera sous les 3 % du PIB, à 2,9 %. Le PLF 2018 table sur un déficit de 2,6 % du PIB, malgré une aggravation nette du déficit de l’État (qui subit l’essentiel des baisses d’impôts) de près de 6 milliards d’euros, à 82,9 milliards d’euros. La consolidation budgétaire est portée principalement par les collectivités locales et la Sécurité sociale. En fin de quinquennat, Bercy table sur un budget des administrations publiques en très léger déficit à 0,2 % du PIB. Pour Bruno Le Maire, cela devrait suffire. Mais rien n’est moins sûr.

En effet, les nouvelles règles de la zone euro, adoptées de 2011 à 2013, obligent désormais les États membres à réduire leur déficit structurel (hors effet de conjoncture) et leur dette. Or, ici, le compte n’y est pas. Chaque année, il faudrait abaisser de 0,5 point de PIB le déficit structurel. Le gouvernement n'a pas prévu d'atteindre cet objectif sur le quinquennat : la baisse n’est que de 0,1 point de PIB sur 2018 et devrait atteindre 0,4 point en fin de mandat. Preuve que le gouvernement compte largement sur l’amélioration conjoncturelle pour sa trajectoire budgétaire et que, partant, elle n’est pas dans les clous de Bruxelles. La dette, elle, est stabilisée en 2018 à 96,8 % du PIB  et entame sa baisse en 2020 pour atteindre 5 points en deux ans.

Il n’est pas certain que cette trajectoire satisfasse pleinement Bruxelles. Bruno Le Maire a reconnu qu’il devra « convaincre » la Commission européenne que la France a besoin de sa compréhension afin de mener la « transformation » du pays. Autrement dit, loin de rétablir la crédibilité française en Europe, ce budget poursuit la stratégie déjà largement menée par les gouvernements de François Hollande : des réformes contre une compréhension  de Bruxelles.

Des mesures fiscales pour le capital

Bruno Le Maire assume entièrement le choix « d’alléger la fiscalité du capital » parce que, selon lui, l’investissement est trop taxé en France. Certes, ce discours était en contradiction avec la reprise soutenue de l’investissement soulignée par ce même ministre quelques minutes plus tôt et ne correspond guère à la capacité élevée d’attraction des investissement de la France. C'est néanmoins un des axes principaux de ce projet de loi de finances : des baisses d’impôts sur le capital et les entreprises.

• L’impôt sur la fortune (ISF) sera aboli le 1^er janvier 2018. Le gouvernement y voit une« spécificité française qui nuit à l’attractivité du pays », « freine la croissance des entreprises » et « contribue à l’expatriation de centaines de Français ». Il sera remplacé par un impôt sur la fortune immobilière (IFI) qui sera basé sur les mêmes critères que l’ISF pour les seuls biens immobiliers. Cette réforme vise donc dans les faits à exonérer les patrimoines mobiliers de l’ISF. Cela coûtera pas moins de 3,2 milliards d’euros à l’État et réduira la recette de l’IFI à 900 millions d’euros seulement. Le débat sur le maintien de cet impôt pourrait s’engager à l’Assemblée, où une partie de la majorité semble pencher pour une suppression de l’IFI compte tenu de son faible rendement.
• Concernant les revenus du capital, un prélèvement forfaitaire unique (PFU) de 30 % sera instauré à partir du 1^er janvier 2018. Ce PFU vise à simplifier la taxation des revenus du capital et, surtout, à réduire les taux les plus élevés qui frappent ces revenus. Dans les faits, sa mise en place est assez complexe et remplie d’exonérations diverses. Le gouvernement précise que les contribuables les plus modestes seront préservés puisqu’il sera toujours possible de conserver la soumission au barème de l’impôt sur le revenu lorsque celui-ci est plus favorable que le PFU. Les produits d’épargne populaire, comme le livret A, resteront également exonérés jusqu’à un encours de 150 000 euros par personne constitué avant le 1^er janvier 2018. Enfin, les produits investis en actions comme le PEA garderont leur régime fiscal actuel. Au final, la mesure coûtera 1,3 milliard d’euros en 2018 et 1,9 milliard d’euros en 2019.
• Le gouvernement réduit le taux de l’impôt sur les sociétés de 33,3 % à 28 % pour les 500 000 premiers euros de bénéfices en 2018, conformément aux engagements du précédent gouvernement. Le rythme sera accéléré à partir de 2019, où le taux normal passera à 31 %, puis pour l’ensemble du bénéfice à 28 % en 2020, à 26,5 % en 2021 et à 25 % en 2022. En revanche, le taux du CICE repasse de 7 % à 6 % avant sa transformation en 2019 en baisse de charges, sur la base des 6 % de la masse salariale comprise entre le SMIC et 2,5 SMIC.
• Pour attirer les banques de la City à Paris, le gouvernement a décidé de supprimer le taux majoré de 20 % (contre 13,6 %) de la taxe sur les salaires, payé principalement par les banques sur les rémunérations supérieures à 152 279 euros brut par an. L’extension de l’assiette de la taxe sur les transactions financières aux transactions infra-journalières, celles qui ont sans doute le moins de relations avec l’économie réelle, prévue le 1^er janvier 2018, est également abrogée.

Les mesures de soutien au « pouvoir d’achat »

Bruno Le Maire estime que ce budget doit « profiter à tous les Français » et soutenir le pouvoir d’achat avec comme mot d’ordre que « le travail doit payer ». Plusieurs mesures vont dans ce sens et ont été mises en scène par Bercy dans un « livret du pouvoir d’achat » pour soutenir l’affichage de Gérald Darmanin selon lequel, à la fin du quinquennat, certaines catégories de personnes auront un « treizième mois » de plus. Mais ces mesures ne feront pas que des heureux et, surtout, elles seront systématiquement lissées et divisées, ce qui fragilise leur réalisation effective en cas de retournement conjoncturel.

• Le PLF 2018 prévoit la première tranche de la suppression progressive de la taxe d’habitation pour 80 % des foyers, qui se poursuivra en 2019 et 2020 sur le principe d’un tiers de baisse chaque année. Cette mesure coûtera 3 milliards d’euros en 2018 et 10,1 milliards d’euros en tout. Elle concerne les contribuables qui gagnent moins de 2 500 euros imposables par mois, avec cependant un barème qui pénalise les familles. Ce sont principalement les classes moyennes aisées qui devraient profiter de la mesure, selon l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) qui l’a évaluée.

Répartition des gains de la taxe d'habitation © OFCE

• Les cotisations salariales maladie et chômage seront supprimées en deux temps en 2018 et remplacées par une hausse de 1,7 point de la CSG, qui, elle, sera appliquée dès le 1^er janvier 2018. Le gain pour les salariés sera ainsi réparti en deux fois : un tiers au 1^er janvier (soit une hausse de 0,5 % du salaire net) et deux tiers au 1^eroctobre (soit une hausse de 0,95 % du salaire net). L’effet en année pleine – donc en 2019 – sera de 1,45 %, mais par rapport à 2017. En revanche, sur 2018, la hausse du salaire net sera de 0,74 % par rapport à 2017. La mesure est donc « coupée en deux ». Si elle ne sera pas entièrement sans effet sur le pouvoir d'achat, elle restera cependant peu sensible, notamment pour les salaires les plus bas.

• Cette mesure ne concerne que les salariés du secteur privé. Le gouvernement a décidé d’accorder des baisses de cotisations aux indépendants qui permettront un « gain de pouvoir d’achat » pour 75 % d’entre eux. Les agents publics, eux, devront se contenter d’une simple compensation de la hausse de la CSG par la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES).
• Enfin, les retraités n’auront aucune compensation. Ceux qui paient le taux normal de CSG, soit ceux qui touchent une pension d’environ 1 300 euros, verront leurs revenus baisser. Bercy compte sur la baisse de la taxe d’habitation pour compenser, considérant que « deux tiers des retraités seront gagnants d’ici à 2020 ». Mais c’est là faire abstraction de la temporalité des mesures. Les retraités paieront une CSG revalorisée dès le 1^er janvier et donc pendant au moins deux ans avant de voir, en année pleine, cette hausse compensée par la fin de la taxe d’habitation. Le débat parlementaire devrait cependant aborder cette question et celle des compensations éventuelles pour certaines catégories de retraités qui ne seront pas concernées par l’exonération de la taxe d’habitation.
• Plusieurs revalorisations sont prévues, mais là aussi sur plusieurs années. Le minimum vieillesse sera relevé de 30 euros en avril 2018, soit une hausse de 3,7 %, puis de 35 euros en janvier 2019 et 2020, pour une hausse globale de 100 euros sur trois ans. L’allocation adulte handicapé (AAH) passera de 811 euros à 860 euros au 1^er novembre 2018, puis à 900 euros un an plus tard. Enfin, la prime d’activité sera revalorisée de 20 euros par mois et devrait passer « à terme » d’ici à 2022, à 80 euros.

Les crédits offerts aux ministères

Les recettes : diesel, tabac et privatisations

Le budget 2018 ne se bouclera pas qu’avec des baisses de dépenses. L’État table sur plusieurs augmentations de recettes qui, cependant, s’appuient sur des priorités politiques. L’alourdissement de la fiscalité sur le diesel s’inscrit donc dans le choix de soutenir la transition écologique. Cet alourdissement et l’alignement de la taxe de consommation intérieure (TIC) sur le prix du carbone permettront de gagner pas moins de 3,7 milliards d’euros en 2018. En dépit de mesures d’accompagnement, comme la prime à la conversion des véhicules les plus polluants ou le chèque énergie, cette hausse de taxe devrait peser sur de nombreux ménages équipés en véhicules diesel. La hausse du prix du tabac a également été annoncée et rapportera 500 millions d'euros en 2018. Enfin, Bruno Le Maire a confirmé que le gouvernement continuerait à céder ses participations afin d’alimenter un « fonds de financement de l’investissement de rupture » qui, à la fin du quinquennat, devrait atteindre 10 milliards d’euros et pourrait disposer de revenus dès l’an prochain. Il y aura donc bien de nouvelles privatisations.

Les ministères gagnants et perdants en 2018

À première vue, et sans regarder l’évolution en volume ou en rapport avec la trajectoire naturelle, de nombreux ministères sont épargnés par les coupes budgétaires. On compte ainsi seulement six baisses de crédits en valeur sur 31 missions de l’État et quatre maintiens de crédits par rapport à 2017. Cela laisse donc formellement 21 missions avec des crédits supplémentaires. En tout, du reste, l’ensemble des crédits des ministères augmente de 4,5 milliards d’euros, soit une hausse de 1,9 % à 240,5 milliards d’euros. Compte tenu de l’inflation envisagé (1 %), c’est encore une hausse notable qui, cependant, cache des « économies partout », comme l’admet Gérald Darmanin, et plusieurs sévères tours de vis.

L’État, rappelons-le, veut économiser 7 milliards d’euros sur les dépenses dans les ministères. Si le gouvernement ne s'engage pas en 2018 dans d'importantes réductions d’effectifs, il n’en supprime pas moins 1600 équivalents temps plein pour la première fois depuis 2015. De plus,  le point d’indice pour les salaires de la fonction publique est gelé. Dans le même temps, les crédits mis en réserve, d'ordinaire aux alentours de 10%, tombent à 3% . En clair, Bercy ne laisse aucune marge aux ministères.

Évolution des crédits des ministères © Minefi

Deux missions seront fortement impactées : la cohésion du territoire et le logement et le travail et l’emploi. Pour elles, la baisse des crédits atteint 7,2 % en valeur. C’est un recul très marqué et très sensible. Dans le domaine de l’emploi, le ministère prétend que la baisse de 1,5 milliard d’euros des crédits disponibles sur 2018, à 15,2 milliards d’euros, est le fruit d’un effet d’optique lié à la rebudgétisation de l’allocation spécifique de solidarité (ASS) sur 2017. Il n’empêche : cette allocation existe bel et bien et il y aura donc bien un recul des crédits concernant principalement les emplois aidés ainsi que la prime à l’embauche. Ces reculs sont, en théorie, compensés par l’investissement dans la formation, mais les taux de succès des actions de formation ne sont notablement pas plus élevés que ceux des emplois aidés. Surtout, les crédits de cette mission reculeront encore fortement en 2019 à 12,9 milliards d’euros.

Le logement est également fortement touché par les restrictions budgétaires avec un recul des crédits de 1,8 milliard d’euros à 16,5 milliards d’euros. La baisse des aides publiques au logement (APL) apporte l’essentiel des économies avec une coupe de 1,7 milliard d’euros incluant non seulement la baisse de 5 euros non compensée décidée pour tous au 1^er octobre, mais aussi la baisse de 50 euros maximum pour les allocataires du parc social. Cette baisse devrait être compensée par une mesure de réduction de loyer de solidarité (RLS) qui pourrait « plus que compenser » cette baisse. Mais comment les bailleurs sociaux seront-ils à leur tour indemnisés? Le gouvernement propose plus de mutualisation des ressources, un gel du taux du livret A pendant deux ans et un abaissement au premier euro du seuil de déclenchement des suppléments de loyer de solidarité pour ceux dont les revenus excèdent les plafonds de ressources prévus. Il n’est pas sûr cependant que ces mesures, si elles prennent toutes effet,  suffisent à contrebalancer la mesure imposée aux  bailleurs sociaux. Ceux-ci pourraient  être tenté de réduire leurs investissements.

L’accélération de la croissance, et des rentrées fiscales qu’elle entraîne, a donné un peu plus de marge de manœuvre au gouvernement qui a pu abandonner son idée de stagnation en volume des dépenses publiques. Dès lors, plusieurs ministères ont pu voir leurs budgets progresser. En bon libéral, Bruno Le Maire a insisté sur les moyens supplémentaires accordés aux « missions régaliennes ». La défense voit ainsi ses crédits progresser de 1,8 milliard d’euros (+ 5,4 %, auxquels il faut ajouter la hausse de 44 % du crédit des opérations extérieures), ainsi que ceux de la justice (+ 3,9 %), de la sécurité intérieure (+ 1,6 %). Mais les crédits de l’enseignement scolaire (+ 2,6 %), de la recherche et de l’enseignement supérieur (+ 2,6 %) et de la solidarité et de l’insertion (+ 8,7 %) sont également très bien dotés en regard de la situation budgétaire d’ensemble.