Fondée par les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945 puis par la loi de juillet 1946, la Sécurité sociale est une avancée sans précédent dans la société française. Une conquête due entre autres à l’influence du PCF et de la CGT, ainsi qu’aux actions conjuguées de Pierre Laroque et d’Ambroise Croizat. En dépit des oppositions, ils ont réussi à imposer son caractère égalitaire et autogestionnaire.

Léo Rosell - L'Humanité, 16 novembre 2025

En octobre 2025, la Sécurité sociale fête ses 80 ans. En effet, cette institution, devenue fondamentale dans notre quotidien, est née en 1945, au sortir de la guerre, dans une France où tout était à reconstruire. À ce moment-là, son ambition était révolutionnaire : elle visait la réalisation d’un « ordre social nouveau ». Elle devait mettre l’ensemble de la population « à l’abri du besoin », pour en finir avec « la peur du lendemain ». Chacune et chacun, de la naissance à la mort, devaient ainsi être pris en charge face aux aléas de la vie, par un système fondé sur la solidarité nationale.

Portée par un contexte politique inédit, la création de la « Sécu » est favorisée par l’hégémonie des forces progressistes à la Libération, à travers une alliance entre les communistes, les socialistes, la CGT réunifiée et, dans une moindre mesure, les démocrates-chrétiens du MRP. Le patronat est largement discrédité par la collaboration. Au contraire, l’implication massive des militants de la CGT, lors de la mise en œuvre de la « Sécu » sur le terrain, est à l’origine d’une idée très présente dans les mémoires militantes : celle d’une « conquête ouvrière ».

Pour autant, sans doute faut-il rappeler que tout ne s’est pas créé en 1945. Depuis la fin du XIX^e siècle, des lois ont commencé à organiser un embryon de protection sociale, mais ces législations se sont révélées insuffisantes et inefficaces, de telle sorte que, dans la Résistance, un consensus émerge autour de la nécessité de les réformer en profondeur.

Un projet dans la Résistance

Afin de s’imposer comme le chef incontestable de la France libre, le général de Gaulle cherche à rallier à lui la Résistance intérieure. Pour ce faire, dès 1942, il associe dans ses discours la « sécurité nationale » à la « sécurité sociale ». Plus important encore, le programme du Conseil national de la Résistance (CNR), élaboré dans la clandestinité, prévoit un « plan complet de sécurité sociale visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’État ».

Si ce texte symbolise une recherche de consensus au sein de la Résistance, son adoption a néanmoins été le fruit d’un long processus. Après un premier texte des socialistes, puis un second de la CGT, le programme proposé en novembre par le communiste Pierre Villon (1901-1980) sert de base de discussion. Après une série de modifications de la part des autres tendances de la Résistance, le programme est adopté par le bureau du CNR le 15 mars 1944.

Le CNR s’arrête donc sur une formulation minimale, susceptible d’être acceptée par ses différents courants. Les questions encore débattues, comme celle du financement ou de la répartition des pouvoirs dans le système, devront donc être tranchées plus tard. Néanmoins, l’importance prise par les communistes et les socialistes dans la Résistance explique les tendances socialisantes de ce programme.

À la Libération, un contexte politique inédit

À la Libération, un souffle de liberté et d’espoir traverse la France. La démocratie libérale s’élargit à la démocratie sociale, et la solidarité dans la Résistance se traduit dans l’aspiration à une solidarité sociale. Un enthousiasme révolutionnaire imprègne les discours de l’époque, en particulier du côté des forces issues du CNR.

Concernant la Sécurité sociale, dès octobre 1944, un haut fonctionnaire, Pierre Laroque, prend la tête de la direction des Assurances sociales, qui regroupaient plusieurs caisses privées. Il est ainsi chargé par le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, Alexandre Parodi, de préparer un plan français de sécurité sociale. Laroque, qui s’était spécialisé dans la question des assurances sociales depuis le début des années 1930, avant de rejoindre Londres en 1943, affiche des convictions progressistes et un attachement aux grandes figures du « vieux socialisme français ».

En parallèle, l’Assemblée consultative provisoire, qui représente l’ensemble des forces de la Résistance, déménage d’Alger à Paris en novembre 1944. Elle confie alors la présidence de sa commission du Travail et des Affaires sociales à Ambroise Croizat. Ce dernier, ouvrier dès l’âge de 13 ans, secrétaire de la puissante fédération des métaux de la CGT depuis 1928, avait été élu député communiste sous le Front populaire. En février 1943, après avoir passé la guerre en prison, il est nommé délégué de la CGT clandestine dans cette Assemblée. Mais il faut attendre le printemps 1945 pour que le processus politique conduisant à la création de la Sécurité sociale s’accélère.

La Sécurité sociale, réforme ou révolution ?

Dans un discours prononcé le 23 mars 1945, Pierre Laroque inscrit la future Sécurité sociale dans notre histoire révolutionnaire, en cherchant à renouer avec « cette foi qui a été et restera à la base de toutes nos révolutions : car c’est une révolution qu’il faut faire et c’est une révolution que nous ferons ». En concluant son discours par cette formule, le haut fonctionnaire témoigne de la portée qu’il souhaite insuffler à la Sécurité sociale.

D’ailleurs, ses paroles ne sont pas sans rappeler celles de Jean Jaurès, qui écrivait en 1906, soit une quarantaine d’années plus tôt, que l’assurance sociale, « en donnant à tous les prolétaires plus de sécurité et de liberté d’esprit, (…) leur permettra de mieux préparer l’ordre social nouveau ». Le plan exposé par Laroque évoque ainsi un élément structurant dans la pensée de Jaurès, à savoir le réformisme révolutionnaire : l’idée d’une transformation certes progressive de l’ordre social, mais dont l’horizon révolutionnaire doit faire advenir la République sociale.

En 1945, une telle réforme révolutionnaire est nécessairement une réalisation collective. Elle s’appuie sur un compromis original entre une haute fonction publique modernisatrice, attachée à une conception émancipatrice de l’État social, et un mouvement ouvrier puissant au sortir de la guerre, organisé autour d’une CGT revendiquant 5 millions d’adhérents et capable de conquérir une position centrale dans la démocratie sociale naissante.

L’administration est donc chargée de rédiger un texte, mais elle doit encore solliciter l’avis de l’Assemblée consultative, dont le soutien politique est nécessaire pour donner davantage de légitimité à la réforme. Croizat joue alors un rôle en s’assurant que la commission qu’il préside apporte un soutien ferme au projet. Le rapport de la commission est présenté par Georges Buisson, fin connaisseur des assurances sociales au sein de la CGT et membre quant à lui de la tendance socialiste.

Il est adopté le 31 juillet 1945 par 190 voix pour et une seule voix contre, celle du député conservateur Joseph Denais. Les membres de la CFTC (Confédération française des travailleurs chrétiens) et du MRP (Mouvement républicain populaire), démocrate-chrétien, s’abstiennent. Par cette attitude ambiguë, ils manifestent leurs réserves, sans pour autant assumer une obstruction plus franche, en raison du coût politique qu’elle impliquerait.

Ce vote est décisif dans le processus qui mène à la signature des ordonnances du 4 et du 19 octobre 1945, portant création de la Sécurité sociale. La première prévoit une réorganisation complète du système des anciennes Assurances sociales, autour d’une caisse unique réunissant l’ensemble des risques sociaux – la maladie, la vieillesse, les accidents du travail ou encore la maternité – et gérée selon des principes de démocratie sociale, à travers des administrateurs désignés par les syndicats. La seconde ordonnance, plus consensuelle, améliore considérablement le régime des prestations et entre en vigueur dès le 1^er janvier 1946.

Lors des élections de l’Assemblée constituante, le 21 octobre 1945, le programme du CNR se voit reconnaître une forte légitimité démocratique, étant donné que les trois partis qui s’en réclament obtiennent environ les trois quarts des suffrages. Le PCF, avec un peu plus de 26 % des voix, devient le premier parti de France, devant le MRP (23,9 %) et la SFIO, la Section française de l’Internationale ouvrière, qui deviendra le PS (23,5 %). Fort de ce résultat, le PCF voit sa présence renforcée dans le gouvernement formé le 21 novembre. Il passe de deux à cinq ministères, dont celui du Travail, attribué à Ambroise Croizat.

« Cette révolution, excusez-moi cette formule, est attendue par tout le pays »

Si la Sécurité sociale ne fait pas encore explicitement partie de ses attributions, Croizat clarifie les choses dès son discours de prise de fonction : la Sécurité sociale sera l’une de ses priorités. Il faut dire qu’au même moment cette compétence est revendiquée par Robert Prigent, ministre de la Population et membre du MRP. On comprend l’enjeu : si les démocrates-chrétiens en ont la charge, la réforme risque d’être vidée de sa substance.

D’ailleurs, en décembre, le MRP dépose une proposition de loi remettant en question l’ordonnance du 4 octobre. Finalement, à la faveur de la démission du général de Gaulle, Croizat est reconduit comme ministre du Travail et de la Sécurité sociale le 26 janvier 1946.

Dès lors, cet ancien métallo s’investit pleinement dans la mise en œuvre du régime général de la Sécurité sociale, d’autant plus qu’il sait que le temps est compté. Il défend publiquement, devant l’Assemblée, la presse et les groupes d’intérêt, les différents projets de loi sur la Sécurité sociale. La plus importante est celle du 22 mai 1946, dite loi Croizat. Elle devait permettre à l’ensemble de la population de bénéficier de ce nouveau régime.

Quelques jours avant son vote, Croizat déclare : « Cette révolution, excusez-moi cette formule, est attendue par tout le pays. (…) L’association de tous les Français sans exception à cette œuvre de solidarité nationale prouvera au monde le caractère hautement social de cette nouvelle république que nous voulons vraiment démocratique, forte et indépendante. »

Les grands principes du régime général

Ce régime repose sur quatre principes fondamentaux. Le premier est celui de l’universalité. La Sécurité sociale constitue un droit fondamental et universel, fondé sur la solidarité nationale. Elle doit donc couvrir l’ensemble de la population française, de la naissance à la mort. La caisse unique constitue le deuxième principe : cela signifie qu’une seule caisse primaire par département remplace la multitude de caisses du système précédent. Les caisses primaires sont réunies dans des caisses régionales, elles-mêmes regroupées dans une caisse nationale, chargée d’assurer l’équilibre du système.

Troisièmement, la cotisation s’impose comme le mode de financement privilégié, car, contrairement à la fiscalité, elle est censée garantir l’autonomie de la Sécurité sociale vis-à-vis des arbitrages budgétaires de l’État. La Sécurité sociale devient ainsi une institution de socialisation du salaire, directement financée par la valeur produite dans le monde du travail, sur le mode de la répartition et non plus de la capitalisation.

Enfin, le dernier principe, certainement le plus original, est celui de la démocratie sociale, la fameuse gestion par les intéressés eux-mêmes. Les conseils d’administration des caisses sont en effet composés à 75 % de représentants des salariés, contre 25 % pour le patronat. Les représentants sont d’abord désignés selon le principe de la représentativité – au profit de la CGT, huit fois plus représentative que la CFTC –, puis élus à partir de 1947. L’État conserve néanmoins une fonction importante de contrôle et de règlement.

Grâce à la combinaison de ces quatre principes, la protection sociale n’est plus une affaire de paternalisme, qu’il soit religieux, patronal ou étatique, pour devenir au contraire un puissant outil d’émancipation, individuelle et collective. Ambroise Croizat en parle même comme de « l’instrument de tous les progrès sociaux qui doivent, dans l’avenir, se réaliser », dans un discours prononcé le 8 août 1946, à l’Assemblée.

Une révolution inachevée ?

Néanmoins, force est de constater que ces grands principes vont être progressivement remis en question par les opposants au régime général de la Sécurité sociale. Le patronat, les démocrates-chrétiens, la Mutualité, les cadres, les médecins libéraux et les assureurs vont tour à tour obliger Ambroise Croizat et Pierre Laroque à négocier certains points, par pragmatisme, pour sauvegarder l’essentiel de l’édifice. 1947 marque ainsi un tournant, avec l’éviction des ministres communistes du gouvernement le 4 mai, l’entrée dans la logique de guerre froide et la scission syndicale entre la CGT et Force ouvrière. Désormais, cégétistes et communistes font de la « défense de la Sécurité sociale » une thématique centrale de leur opposition aux gouvernements successifs, qu’ils dénoncent comme étant « réactionnaires ».

Dans les décennies suivantes, on peut distinguer trois principales évolutions. La première renvoie à l’amélioration progressive des conditions de vie jusqu’aux années 1970, grâce aux effets protecteurs, mais aussi redistributifs, de la Sécurité sociale. Dans le même temps, le libéralisme opère un retour en force à la fin des années 1960 et surtout à partir des années 1970, alors même qu’il avait été discrédité au lendemain de la guerre. La libéralisation de la protection sociale, qui en fait un marché très lucratif, va de pair avec une troisième dynamique, celle de l’étatisation de la Sécurité sociale.

D’ailleurs, le prétendu « trou de la Sécurité sociale » est imposé dans le débat public à partir de 1967, par le premier ministre Georges Pompidou, pour justifier les ordonnances Jeanneney prises par son gouvernement. La démocratie sociale originelle disparaît ainsi au profit d’un paritarisme favorable au patronat dans les caisses et d’une reprise en main par l’État de la « gouvernance » de la Sécurité sociale. Ces ordonnances répondent d’ailleurs à la totalité des revendications du CNPF, l’ancêtre du Medef.

Entre-temps, la logique initiale de financement de besoins, garantissant des droits sociaux considérés comme universels, s’est peu à peu effacée au profit d’une exigence de réduction des dépenses. Ce nouveau paradigme budgétaire s’exprime par un assèchement des recettes de la Sécurité sociale, notamment par des exonérations de cotisations patronales, la « maîtrise des dépenses » étant par ailleurs encouragée par la réglementation européenne. Ces évolutions ne sont donc que la conséquence d’arbitrages politiques, eux-mêmes pris dans des rapports de force institutionnels, dont témoigne l’instauration des projets de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) par Alain Juppé en 1996.

En parallèle de ces transformations, des mémoires conflictuelles se sont développées autour de la Sécurité sociale. Certaines vont jusqu’à opposer les figures d’Ambroise Croizat et de Pierre Laroque. Insistons au contraire sur leur complémentarité, sur la défense de leur héritage commun et sur le fait que, malgré leurs origines très différentes, ils ont su travailler ensemble et parler le même langage : celui de l’intérêt général et de la justice sociale. Leur ambition d’« en finir avec la peur du lendemain » reste à ce titre d’une étonnante actualité et appelle à renouer avec de nouvelles conquêtes.