L’une des principales difficultés du continent pour financer son développement est le manque des ressources fiscales. Des faibles ressources des populations à la situation privilégiée des multinationales, en passant par le rôle de l’économie informelle, l’auteur explique cette situation et aborde des propositions pour la surmonter.

*Justin Katinan Koné est administrateur des services financiers, haut cadre de la DGI et ancien ministre du Budget de la Côte d’Ivoire.

Avec une moyenne de 15 % du PIB, contre 23 % pour les pays de l’OCDE, l’Afrique subsaharienne est la partie du monde qui mobilise le moins les ressources fiscales pour construire son développement. Ce phénomène constitue l’un des plus gros obstacles qui se dressent sur le chemin du développement du continent noir. En effet, ses conséquences sur les masses populaires sont énormes et il urge que des réponses sérieuses, voire radicales, y soient apportées.

Lorsque l’on aborde la question de la faiblesse des ressources internes des pays africains, tous les index se tournent vers l’Afrique elle-même. Ce faisant, les accusateurs ignorent ou feignent d’ignorer qu’ils sont tout aussi responsables de cette situation. D’apparence simple, la faiblesse de l’impôt en Afrique recouvre une réalité bien plus complexe qui regroupe héritage colonial mal soldé, mise en œuvre standardisée de modèles totalement inadaptés, politiques et normes fiscales imposées, désarticulation des économies et manque de leadership concerté au niveau continental. C’est donc en reprenant en compte toutes ces causes, endogènes et exogènes, que l’on peut comprendre la faible reconversion de la richesse nationale des pays d’Afrique subsaharienne en recettes fiscales.

FAIBLE VALEUR AJOUTÉE

L’économie africaine, à l’instar de toutes les économies reposant sur l’exportation de matières premières, génère une très faible valeur ajoutée. Or celle-ci constitue directement ou indirectement l’assiette de plusieurs prélèvements dans tous les systèmes fiscaux modernes. En effet, la valeur ajoutée constitue l’assiette de la TVA. C’est d’elle que découle le bénéfice taxable en fin d’exercice fiscal. C’est également elle qui permet la distribution de salaires, lesquels constituent également l’assiette de plusieurs prélèvements fiscaux et parafiscaux. Plus la valeur ajoutée est élevée, plus substantiels sont les prélèvements fiscaux. Or, dans ce qui semble être la division du travail à l’échelle mondiale entre les pays fournisseurs de matières premières et les pays industrialisés, l’essentiel de la valeur ajoutée de l’économie mondiale se concentre entre les mains de ces derniers. À titre d’exemple, l’on estime à plus de 6000 les industries qui dérivent du pétrole et à plus de 1000 celles qui dérivent du cacao, or très peu de ces industries sont installées en Afrique. La faiblesse des salaires est révélatrice de l’étroitesse de l’assiette fiscale dans les pays sous-industrialisés. Non seulement le salaire en lui-même ne peut supporter un impôt important, mais en outre le salarié est exclu de la consommation. Cette dernière, très faible, est, à son tour, incapable de porter l’économie et de générer des recettes importantes.

IMPORTANCE DE L’ÉCONOMIE INFORMELLE

Autre raison explicative de la faible mobilisation des ressources fiscales en Afrique, qui entretient un lien de cause à effet avec la première, est la présence dominante d’une économie de subsistance, dénommée « économie informelle ». Cette notion recouvre plusieurs réalités économiques qui embrassent le petit commerce, l’artisanat et l’agriculture de subsistance. En 2008, l’Institut national de la statistique ivoirien a montré que ce secteur concentrait plus de 76 % des emplois dans la capitale économique, Abidjan, et que plus de 96 % des employés de ce secteur percevaient moins du SMIG, évalué à cette période à 60000 FCFA, soit à peu près 100 €. Pour beaucoup d’administrations fiscales, la fiscalisation effective de ce secteur apparaît comme un défi insurmontable. C’est sa domination dans l’économie qui amenuise les recettes fiscales et augmente la pression fiscale sur les autres secteurs économiques organisés. En effet, le secteur dit « informel » est parfois vu plutôt comme le refuge de personnes qui y font des affaires prospères dans des conditions opaques qui les rendent invisibles au fisc. Cela peut expliquer pourquoi la plus grande économie de la sous-région, le Nigeria, se situe dans le groupe des économies dominées à plus de 60 % par le secteur informel. Comme son nom l’indique, la nature de l’économie informelle reste inconciliable avec les techniques fiscales classiques.

Les États africains ont hérité de l’essentiel des lois et des techniques fiscales des anciennes puissances coloniales. On observe donc une sorte de standardisation des techniques fiscales renforcée, comme dans l’espace UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine), par une certaine intégration budgétaire copiée sur le modèle européen. Très vite, la loi et les techniques fiscales se sont avérées en décalage sévère avec les réalités économique et sociologique postcoloniales. De nombreuses initiatives ont été prises à partir des années 1990 par certaines administrations fiscales pour pénétrer le secteur informel. Mais aujourd’hui encore toutes les administrations fiscales essaient de trouver une parade plus efficace à la non-fiscalisation de ce secteur. Elles sont même organisées matériellement suivant l’architecture des économies entre les grandes entreprises, les moyennes entreprises et les petites entreprises. Mais toutes ces tentatives ne portent pas de résultats patents parce qu’elles sont mal orientées. Il faut donner une réponse plus profonde au secteur informel avant de songer à sa fiscalisation. La complexité des techniques fiscales ne favorise pas seulement le secteur informel ; elle participe aussi, avec d’autres facteurs, notamment exogènes, à l’affaiblissement de l’action fiscale.

LE RÔLE DES MULTINATIONALES

Les économies de l’Afrique subsaharienne ne se sont pas remises des thérapies de choc prescrites par leurs partenaires au développement après les crises économiques des années 1980. Le système est resté sans pitié pour l’Afrique.

Deux acteurs principaux sont indexés ici : le système de Bretton Woods et les multinationales.

Encore sous les effets ravageurs des programmes d’ajustement structurels (PAS), les économies africaines ont affronté difficilement la nouvelle donne politico-économique de l’après-soviétisme. Agitant comme une sorte de chiffon rouge une menace de détournement des investissements en direction des pays de l’ancienne URSS, le FMI et le monde capitaliste ont conduit les pays africains à adopter des régimes fiscaux très favorables aux multinationales. La politique économique imposée repose alors sur les quatre immuables piliers du système : – la diminution maximale les coûts de production; – l’assouplissement du droit du travail jusqu’à sa déréglementation totale; – la diminution des charges fiscales ; – le libre transfert des bénéfices. L’allégement de la charge fiscale a obligé les États africains à s’investir dans une logique concurrentielle en vue d’imposer le moins possible les entreprises. En Côte d’Ivoire, le taux d’imposition du bénéfice fiscal est passé de 50 % en 1990 à 25 % en 2000. Mais les multinationales ne se contentent pas des avantages fiscaux qui leur sont octroyés. Elles s’adonnent à certaines pratiques, qui du reste prospèrent grâce à la faiblesse technique des administrations fiscales, pour spolier davantage les États africains. L’une de ces pratiques reste le prix de transfert, notion que les experts de l’OCDE définissent comme « les prix auxquels une entreprise transfère des biens corporels, des actifs incorporels ou rend des services à des entreprises associées ». En effet, les multinationales utilisent les liens de connexion qui lient entre elles les entreprises d’un même groupe. Elles se livrent ainsi entre elles les bénéfices consolidés du groupe qui sont acheminés vers les territoires les moins imposés. Le prix de transfert reste une arme que redoutent même les administrations fiscales des pays les plus avancés. Les pays exportateurs de matières premières sont les plus vulnérables puisque les opérations économiques qui s’y réalisent se situent en amont de la chaîne de production des groupes multinationaux.

À côté des prix des transferts qui portent l’évasion fiscale en Afrique, les multinationales ont recours dans bien des cas au chantage sur les dirigeants africains ; c’est ce que l’on peut qualifier d’« avantages fiscaux fusil sur la tempe ». Il y a certaines coïncidences que le hasard ne suffit plus à expliquer. Il est assez curieux que les renversements de Mamadou Tandja au Niger et de François Bozizé en République centrafricaine, respectivement en février 2010 et en mars 2013, soient intervenus quelques jours seulement après qu’ils ont demandé une révision des prix d’achat de l’uranium. Tout aussi curieuse la campagne médiatique lancée en 2001 contre Laurent Gbagbo, fraîchement élu, l’accusant de promouvoir le travail d’enfants dans les champs de cacao (pratique socioculturelle pourtant très vieille qui ne pouvait en aucun cas être attribuée au régime, installé depuis moins de six mois), quelques jours seulement après qu’il a refusé d’annuler un redressement fiscal de 106 milliards de francs CFA (environ 162 millions d’euros) sur la filiale ivoirienne de la multinationale Barry Callebaut, l’un des leaders mondiaux de l’industrie cacaoyère. La fondation Mbeki situe le niveau des transferts illégaux qui partent de l’Afrique entre 60 et 100 milliards de dollars par an. L’ampleur de l’impact de la faiblesse des ressources fiscales sur les économies africaines est telle qu’il urge d’y apporter des solutions sérieuses.

LA QUESTION DE LA DETTE

Toutes les agences économiques internationales commencent à s’inquiéter du niveau actuel de la dette des pays africains, quelques années seulement après la remise substantielle de cette dette dans le cadre du programme PPTE (pays pauvres très endettés). La dette des pays pauvres se caractérise par son insoutenabilité et sa privatisation.

Cumulée, la dette des pays pauvres a augmenté de 5,3 % en 2018 par rapport à son niveau de 2017, elle s’élève à 7 810 milliards de dollars, et son volume a doublé entre 2009 et 2018. Ces réalités cachent mal les indicateurs macroéconomiques du genre croissance économique et rapport dette/PIB. Or la structure du PIB ne permet pas une mobilisation efficace des ressources fiscales capables de soutenir le remboursement de la dette. Contrairement aux pays développés, dont les dettes sont libellées dans leurs propres devises, la dette de la majorité des pays de l’Afrique subsaharienne est portée par les devises étrangères. La moindre fluctuation de celles-ci aura donc des conséquences incalculables sur le sort des populations africaines. Mais l’on ne peut jeter la pierre exclusivement aux pays pauvres.

Le recours à l’endettement est la logique des choix économiques des agences économiques internationales elles-mêmes. La spéculation financière est devenue l’axe majeur de l’économie, au détriment de la production. Tout est entrepris pour comprimer l’économie réelle. Les faibles taux d’intérêt de base incitent à l’endettement. L’accès facile au marché des capitaux étouffe l’économie productive en Afrique. La conséquence immédiate est l’insuffisance des recettes fiscales pour accompagner la lutte contre la pauvreté. La moindre panique du marché financier mondial risque de condamner les pays pauvres. La non-extensibilité de l’assiette fiscale oblige les administrations à surimposer certains secteurs d’activité. Bien que faible, la pression fiscale se trouve aussi mal répartie. Le recours à l’impôt indirect fragilise davantage la population pauvre. Les services téléphoniques et Internet sont plus chers en Afrique subsaharienne que dans la grande partie du reste du monde ; il en va de même pour l’électricité et les autres produits sources d’énergie. La multiplication des taxes sur ces produits, devenus indispensables dans la vie courante actuelle, en renchérit le coût. La structuration des recettes fiscales des pays de l’UEMOA est identique à celle de la France alors que les réalités économiques sont totalement différentes.

La multinationale Barry Callebaut, est l’un des leaders mondiaux de l’industrie cacaoyère.

SOLUTIONS STRUCTURELLES À UN PROBLÈME STRUCTUREL

Les solutions qui ont été jusqu’ici expérimentées pour renforcer les recettes fiscales des pays africains n’ont pas été à la hauteur des espérances des États parce qu’elles sont restées plus techniques que politiques, et plus financières qu’économiques. Or il faut de l’audace pour changer les choses et emprunter un chemin pluridisciplinaire pour résoudre la crise de l’impôt en Afrique.

Sur le plan politique, les politiques fiscales et budgétaires doivent s’inscrire dans une logique intégrationniste qui permette de faire front uni contre les puissantes multinationales. La compétition fiscale entre les États africains les affaiblit davantage devant les multinationales et les injonctions parfois irrationnelles du système financier mondial. En voulant paraître le plus attractifs aux investisseurs étrangers, les pays pauvres d’Afrique ont fini par perdre gros au change. La générosité fiscale n’a pas appelé plus d’investisseurs en Afrique qu’ailleurs. La révision des codes d’investissement doit être une priorité de l’Union africaine.

Au niveau économique, l’Afrique ne peut se permettre pour longtemps encore le luxe de se complaire dans l’activité à très faible valeur ajoutée que constitue l’exportation de matières premières. Il urge donc que les pays africains défendent en front uni un droit à l’industrialisation. Cela passe nécessairement, entre autres, par une nouvelle politique du crédit assise sur un système bancaire qui crée davantage la monnaie pour financer la politique d’industrialisation. C’est pourquoi l’entêtement de la France à contrôler la monnaie des pays africains n’est plus acceptable. Une telle politique ne peut reposer uniquement sur le marché. En effet, le marché n’est pas suffisant à lui seul pour corriger la faiblesse de la structure économique des États africains. Il faut une plus grande implication de l’État. Toujours au niveau économique, il y a nécessité urgente d’élaborer une législation sur le foncier qui rassure à la fois les propriétaires terriens et les exploitants agricoles tout en tenant les terres à l’abri des prétentions des multinationales. De nouveaux types de rapports, fondés sur un droit qui renforce la confiance entre ces deux acteurs économiques, peuvent bien aider à une meilleure fiscalisation du secteur agricole qui fait, il faut le rappeler, le tiers du PIB de certains pays. La vieille législation héritée de la colonisation étouffe la dynamique économique dans le milieu rural. Globalement, il est nécessaire et urgent de redéfinir les fondamentaux de l’économie des pays africains en ancrant celle-ci dans la société africaine.

Sur le plan budgétaire, la Côte d’Ivoire, durant la crise de 2002 à 2010, avait adopté une rigueur qui lui avait permis de gérer au mieux ses ressources internes. Privé d’appuis extérieurs, le pays s’était recentré sur lui-même. La notion de budget sécurisé avait redimensionné les dépenses de l’État proportionnellement aux ressources internes. Les administrations fiscales avaient fait d’énormes réformes, dont continue de bénéficier le gouvernement actuel. C’est bien cette rigueur budgétaire qui avait permis au pays de s’engager dans le programme contraignant du PPTE en 2009 et dont les résultats obtenus en 2012 ont été malheureusement dilapidés en moins de cinq ans. Il faut relever le courage et le patriotisme de Laurent Gbagbo qui, bien que devant aller à des élections difficiles en 2010, avait accepté d’engager le pays dans le programme PPTE (aujourd’hui, ses détracteurs feignent d’ignorer l’ampleur du sacrifice qu’il avait dû consentir). Il est nécessaire de revenir sur un budget en rapport avec la capacité réelle de mobilisation des ressources internes. Le recours à des emprunts pour résorber les déficits budgétaires, y compris au niveau des dépenses courantes de l’État, condamne les pays africains à l’endettement. Beaucoup d’administrations fiscales africaines ont besoin de renforcer leurs capacités. Dans cette optique, les fonds récupérés dans le cadre des procédures de «bien mal acquis » peuvent servir à ouvrir de vraies écoles des impôts dans les pays d’origine de ces fonds. Toujours au niveau de la formation des animateurs des administrations fiscales, la mutualisation des écoles de formation demeure la seule parade des États africains à la faiblesse de leurs moyens. Au niveau international, il convient de créer un tribunal pour connaître des questions financières qui impliquent les multinationales et les États, notamment les États faibles. Les contentieux fiscaux d’un certain niveau doivent pouvoir être déférés à ce tribunal qui doit surveiller le comportement des multinationales dans les pays pauvres. Il ne s’agit pas d’une simple cour d’arbitrage, mais d’une cour dont les délibérations sont exécutoires partout. Cette cour doit aussi trancher les questions liées au surendettement des pays pauvres. Dans la réalité, tous les crimes perpétrés contre les populations africaines sont nourris en amont par des crimes économiques violents, aussi l’Afrique doit-elle porter un tel projet au niveau continental. Un prêteur qui continue de prêter à un débiteur notoirement insolvable est responsable de ses propres turpitudes. Il est donc possible que lui soit opposé un droit de non remboursable au nom des peuples. Le tribunal international pour les crimes financiers doit pouvoir statuer sur ce type de requêtes. Dans la même veine, il urge de fixer un niveau d’endettement au-delà duquel tout emprunt doit être obligatoirement soumis à une délibération du Parlement du demandeur. La dette hypothèque l’avenir de plusieurs personnes dont le plus grand nombre est à naître. Par conséquent, elle doit faire l’objet des débats démocratiques.

Parmi les 20 pays les plus pauvres de la planète, 19 sont en Afrique

Le processus qui a abouti au programme PPTE a été long de plusieurs décennies. Déjà en 1976, les pays non alignés avaient posé le problème de la dette qui tenait en otage le décollage économique des pays pauvres, une dette qui pratiquement leur avait été imposée depuis les crises pétrolières des années 1970. Aujourd’hui, avec la privatisation croissante de cette dette, son annulation devient quasi impossible. La bulle de la dette va forcément éclater, peut-être à une échéance très courte. La pandémie de coronavirus, avec toutes ses implications économiques et financières, pourrait bien accélérer l’éclatement de cette bulle. Le monde se redéfinit toujours après chaque grave crise planétaire. L’intérêt des pays pauvres se trouve dans la relance de l’économie réelle. L’économie financière spéculative fonctionne comme un leurre qui les détourne de la construction d’économie solide. Or, sans celle-ci, la mobilisation de recettes internes pour supporter le développement des pays pauvres restera au stade de simples vœux.