Quand, en septembre 2015, François Hollande avait nommé François Villeroy de Galhau au poste de gouverneur de la Banque de France, la promotion avait suscité à l’époque une vive opposition. En particulier, un collectif très large de 150 économistes s’était indigné, à la faveur d’une tribune dans Le Monde, que le chef de l’État porte ainsi à la tête de l’institution publique une personnalité ayant si longtemps défendu les intérêts privés du lobby bancaire, puisqu’il avait été de très longues années l’un des cadres dirigeants de BNP Paribas.

« Celui qui a été, entre 2011 et 2015, le directeur général délégué du groupe BNP Paribas deviendrait donc le relais en France de la politique monétaire de la Banque centrale européenne (BCE) et le principal représentant de la France dans les instances internationales chargées de la régulation bancaire. L’expérience de François Villeroy de Galhau lui confère à n’en pas douter une excellente expertise du secteur bancaire, au moins autant qu’elle l’expose à un grave problème de conflit d’intérêts et met à mal son indépendance. Étant donné les enjeux de pouvoir et d’argent qu’il véhicule, le secteur bancaire est particulièrement propice aux conflits d’intérêts. Il est totalement illusoire d’affirmer qu’on peut avoir servi l’industrie bancaire puis, quelques mois plus tard, en assurer le contrôle avec impartialité et en toute indépendance », constatait en particulier le collectif d’économistes.

Cinq ans plus tard, la mise en garde est plus que jamais d’actualité. Car le gouverneur de la Banque de France n’a cessé depuis qu’il est en fonction de défendre systématiquement les intérêts du lobby bancaire au détriment de l’intérêt général. Et s’il est un dossier particulièrement symbolique qui en atteste, c’est celui de l’épargne dite réglementée, c’est-à-dire tous les comptes, livrets ou placements bancaires (Livret A, LDD, CEL, PEP, PEL…) dont l’État fixe les taux de rémunération ou les avantages fiscaux, pour des raisons liées à l’intérêt général (protection de l’épargne populaire, financement du logement social, etc.)

Car cette épargne réglementée, le lobby bancaire l’a en horreur et cherche à la déréguler depuis de longues années, pour faire glisser les épargnants sur des produits beaucoup plus rémunérateurs pour les banques. Or, depuis qu’il est en fonction, François Villeroy de Galhau n’a de cesse d’œuvrer à cette dérégulation. Il a donc d’abord joué un rôle majeur dans la quasi-privatisation du livret A qui est survenue depuis plus de dix ans et qui a généré une spoliation historique des épargnants les plus modestes. Et maintenant, il engage une nouvelle campagne pour démanteler l’un des derniers produits de l’épargne réglementée qui ait résisté, le plan d’épargne logement (PEL).

Le premier produit d’épargne réglementée qui ait succombé aux assauts conjoints du lobby bancaire, de la Banque de France – et, soyons juste, également de Bercy –, c’est donc le Livret A, qui a longtemps eu une double mission d’intérêt général : il était l’instrument public pour assurer la protection de l’épargne populaire ; et il était aussi un instrument privilégié pour assurer le financement du logement social, puisque les sommes ainsi collectées étaient centralisées à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et étaient en grande partie allouées au financement du logement social. Le livret A a donc longtemps été l’un des symboles de l’économie sociale à la Française.

En fait, l’assaut s’est déroulé en deux temps. La première offensive s’est déroulée en 2008, sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy : elle a consisté à remettre en cause le monopole de distribution du Livret A dont disposaient les Caisses d’épargne (contrôlées à 35 % par la CDC) et La Poste (au travers du Livret bleu) pour permettre à toutes les banques de distribuer ce produit phare de l’épargne populaire. Ce qui, à l’époque, a été présenté comme une « banalisation » s’est avéré être, en fait, une véritable privatisation du livret A, car, dans le même temps, la part des fonds collectés apportés à la CDC n’a cessé de baisser au profit des banques, et donc au détriment du financement du logement social.

Et puis il y a eu la deuxième offensive, qui a consisté à baisser de manière de plus en plus spectaculaire la rémunération du livret A, pour permettre aux banques privées, ayant enfin capté cette clientèle grâce à la « banalisation », de la faire évoluer vers des produits d’épargne beaucoup plus profitables pour les banques.

Or, c’est précisément lors de cette deuxième étape que François Villeroy de Galhau a joué un rôle majeur, puisqu’il a accéléré un mouvement spectaculaire de baisse du taux de rémunération, en faisant constamment pression en ce sens sur les ministres successifs des finances pour que la rémunération des livrets A soit la plus faible possible.

Comme Mediapart l’a fréquemment chroniqué, cela a commencé peu avant qu’il n’arrive en fonction. Sous le quinquennat de François Hollande, il est ainsi tombé à 1 % le 1^er août 2014, ce qui était le taux historiquement le plus bas constaté depuis sa création en… 1818 ! Puis, un nouveau record historique à la baisse est intervenu le 1^er août 2015, le taux tombant à 0,75 %. Puis, en février 2020, François Villeroy de Galhau a proposé au ministre des finances que le taux soit abaissé à seulement 0,5 %, alors qu’à l’époque l’inflation dépassait largement 1 %. Ce qui a fait perdre des milliards et milliards d’euros aux épargnants, et parmi eux, les épargnants les plus modestes.

Le gouverneur de la Banque de France a donc apporté sa pierre à une spoliation historique des épargnants au cours de ces trois dernières années. Cette spoliation des épargnants les plus modestes ne s’est pas interrompue depuis le début du quinquennat d’Emmanuel Macron, alors que cette présidence a commencé par deux immenses cadeaux aux plus riches : la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et l’instauration d’une flat tax à seulement 30 % sur les revenus de l’épargne.

Soit dit en passant, cette spoliation a pu avoir lieu parce que les règles d’indexation du livret A ont été modifiées sans cesse, le gouvernement et le gouverneur de la Banque de France, François Villeroy de Galhau, reniant perpétuellement leurs engagements, en pleine continuité d’une politique qui remonte très loin dans le temps, depuis 2003, année d’introduction de la règle d’indexation du taux du livret A. Tant et si bien qu’à chaque fois que les épargnants auraient pu profiter d’un taux qui leur soit un peu favorable, la règle d’indexation a aussitôt été changée, de sorte que ceux-ci continuent d’y perdre. En somme, toutes ces dernières années, il n’y a eu qu’une seule véritable règle d’indexation : celle de la tricherie et du mensonge.

Ramener le taux des vieux PEL à 1 %

Dans le dernier rapport annuel de l’Observatoire de l’épargne réglementée, le gouverneur de la Banque de France revendique ce démantèlement du livret A et le cadeau qui a été fait aux banques avec cette « banalisation » : « Grâce à la libéralisation de la distribution du livret A – par la loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 –, plus de 20,4 millions de nos concitoyens ont pu librement souscrire à ce produit d’épargne dans la banque de leur choix, et les établissements de crédit qui ne pouvaient antérieurement pas distribuer ce livret détiennent, au 31 décembre 2019, une part de marché de 37 % », se réjouit-il.

La baisse historique que le taux de rémunération du livret A a enregistrée a eu d’autant plus d’impact, tout au long de ces dernières années, que la plupart des produits d’épargne réglementée ont des taux de rémunération identiques ou parallèles. Un seul produit d’épargne échappe de longue date à ce système d’indexation sur le livret A, c’est le PEL. Car il fonctionne sur un système totalement différent : le taux de rémunération relève d’un accord contractuel entre la banque et son client – et pareillement le taux de l’emprunt immobilier qui en découle ultérieurement, quand l’épargnant veut y recourir. Et ce taux reste immuable pendant toute la durée du contrat.

Du même coup, d’un client à l’autre, les taux de rémunération varient considérablement selon la date de souscription du PEL.

Et c’est cela qui insupporte les banques privées. Elles jugent que le PEL leur coûte de plus en plus cher. Actuellement, il est rémunéré à 1 %, mieux donc que le livret A. Mais, dans le passé, ces mêmes PEL ont pu être ouverts à des taux supérieurs, notamment de 2,5 %. Il y a même des PEL en cours qui ont été ouverts à un taux de 6,30 %.

Pour beaucoup de Français, notamment les épargnants modestes, cela a souvent été un produit attrayant, offrant une rémunération souvent supérieure à celle du livret A, et parce qu’il pouvait ensuite ouvrir droit à un emprunt immobilier à un taux intéressant. En 2018, le gouvernement a donc fait un immense cadeau aux banques en changeant la fiscalité des PEL nouvellement souscrits.

Avant 2018, les intérêts des PEL (dont le plafond des dépôts autorisé est de 61 200 euros) étaient exonérés d’impôt sur le revenu les 12 premières années de détention ; et au-delà de la 13^e année, les intérêts étaient assujettis à l’impôt sur le revenu. Ils étaient par ailleurs assujettis aux prélèvements sociaux (17,2 %). Ces PEL étaient donc très attractifs, d’autant qu’ils ouvraient droit à une prime de l’État en cas de déblocage des fonds pour un projet immobilier.

Au 1^er janvier 2018, la règle a changé, à la grande satisfaction des banquiers : la taxation des intérêts intervient désormais dès la première année de détention, au taux de 30 %. D’un coup, le PEL est devenu beaucoup moins attractif, puisque son taux de rémunération de 1 % a été amputé de 30 % et est donc tombé à 0,70 %, soit moins que le livret A, avec son taux de 0,75 % ; puis à peine plus que le livret A quand son taux est tombé à 0,5 %. Le seul intérêt du PEL résidait dans le fait que les taux d’intérêt sont historiquement au plus bas ; le PEL offrait donc la possibilité d’accéder à des emprunts immobiliers dans des conditions particulièrement intéressantes.

Mais pour le lobby bancaire, ce n’est toujours pas assez. Car pour lui, le boulet, c’est moins le problème des nouveaux PEL souscrits depuis le 1^er janvier 2018 que le stock des PEL souscrits avant cette date. Et surtout les PEL souscrits avant la réforme précédente, celle de 2011.

Observatoire de l'épargne réglementée

L’explication de la colère des banquiers, c’est donc le rapport de l’Observatoire de l’épargne réglementée qui la donne – en prenant au passage fait et cause pour le lobby. Premier constat : « En 2011, le cadre juridique du PEL a été amendé par les pouvoirs publics afin d’en renforcer l’attractivité : en introduisant une révision annuelle de la rémunération des nouveaux plans, ainsi qu’une durée de vie maximale du PEL à 15 ans, le gouvernement a cherché à inciter les Français à faire usage de leur plan pour financer l’acquisition d’un bien immobilier. Toutefois, ces modifications n’ont pas été imputées de manière rétroactive aux plans ouverts avant 2011. Ces derniers, au 31 décembre 2019, représentaient encore 115,5 milliards d’encours, répartis sur 3,7 millions de plans ; leur rémunération moyenne est substantiellement plus élevée que celle de l’ensemble des PEL, cette dernière s’établissant à 4,11 % en pondérant par le nombre de PEL, et à 4,44 % en pondérant par l’encours. »

Et c’est là que l’estocade au profit des banquiers est portée : « Cette rémunération élevée au regard des taux d’intérêt actuels pèse sur l’économie française, en accroissant le coût des ressources disponibles pour le financement de l’économie par les établissements bancaires. Ces PEL souscrits avant 2011, qu’il n’est plus possible d’abonder au-delà de 10 ans d’ouverture, continuent en effet indéfiniment de rapporter des intérêts jusqu’au retrait définitif des fonds – alors que les PEL souscrits après 2011 sont automatiquement transformés en livrets d’épargne au bout de 15 ans d’ancienneté. Si l’ensemble des PEL souscrits avant 2011 voyaient leur rémunération fixée à 1,00 % – taux applicable depuis 2016 –, le gain en termes de ressources finançant l’économie serait de l’ordre de 4,0 milliards d’euros. »

CQFD ! C’est donc bel et bien un véritable dynamitage que propose la Banque de France puisqu’il s’agirait d’abaisser les taux de rémunération de plus de 4,4 % pour les plus vieux PEL à 1 %, ce qui constituerait bel et bien un cadeau de 4 milliards d’euros au profit des banquiers. Car il ne faut évidemment pas être dupe du mensonge que la Banque de France profère pour justifier le dynamitage du PEL : elle tente d’accréditer l’idée que cette destruction contribuerait à un meilleur « financement de l’économie », comme si les banques étaient des établissements philanthropiques et n’allaient pas mettre dans leur poche ce cadeau inespéré de 4 milliards, ou dans celles de leurs actionnaires, richement dotés chaque année en dividendes.

En bref, c’est une nouvelle spoliation des épargnants que la Banque de France appelle de ses vœux. Dans l’éditorial du rapport qu’il signe, François Villeroy de Galhau enfonce lui-même le clou : « Symétriquement, le PEL (plan d’épargne-logement) est fortement concentré sur les populations plus favorisées : c’est particulièrement le cas des PEL ouverts avant 2011, dont la rémunération moyenne atteint 4,44 % et dont l’encours représente encore 115,5 milliards d’euros. Ces “droits acquis”, en outre transmissibles, pèsent sur le financement de l’économie française. » Le gouverneur de la Banque de France reprend à son compte l’argument de ses services.

La leçon de l’emprunt Giscard

Le problème, c’est que la réforme du PEL est autrement plus compliquée à mener à bien que le dynamitage du livret A. Précisément parce que les taux de rémunération relèvent d’un accord contractuel entre la banque et son client, et qu’une remise en cause buterait sur un problème de constitutionnalité.

L’affaire tourne donc au casse-tête. Car jusqu’au début des années 1990, le PEL a fait son office : il a permis à des épargnants de mettre de l’argent de côté et de financer ultérieurement l’achat d’un logement grâce à un emprunt. Mais ensuite, c’est devenu un piège pour certaines banques très engagées dans le placement de ce produit, tout particulièrement le Crédit agricole, et derrière lui BPCE (à cause du passé des Caisses d’épargne et des Banques populaires) ou encore La Poste. Car ceux qui détiennent aujourd’hui un PEL d’avant 2011 ne vont évidemment pas en sortir pour souscrire un emprunt à des taux dépassant 5 % ; et ils n’ont pas plus intérêt à vider leur PEL, qui leur rapporte beaucoup plus que la plupart des autres placements accessibles aux non-initiés.

Un blog spécialisé, celui du Cercle de l’épargne, décrit de manière très méticuleuse le casse-tête pour la puissance publique et la Banque de France de ces PEL. « Le Plan d’épargne logement n’est pas un livret comme le livret A et le LDDS. C’est un contrat associant l’État, un établissement financier et un épargnant. En vertu du droit des contrats, ce sont les clauses signées au moment qui s’appliquent durant toute la vie du contrat. De ce fait, les modifications relatives au PEL ne peuvent pas être rétroactives. Ainsi, le taux de rémunération est fixé à la signature et court jusqu’à la fin du contrat. Celle-ci n’a été bornée qu’à compter de 2011 », écrit le site.

De ce fait, le taux rémunérant l’épargne placée sur un PEL est fixé : 

– une fois pour toutes par le contrat associé à ce produit d’épargne qui lie l’épargnant, la banque et l’État, en raison, pour ce dernier, de la prime qu’il est susceptible de verser quand les conditions à cet effet sont réunies ;

– pour une durée viagère, s’agissant des PEL ouverts avant 2011 (les PEL ouverts depuis lors ont en revanche une durée maximale de 15 ans), ce qui signifie que le PEL peut, si son titulaire le souhaite, être conservé jusqu’à son décès.

Le contrat ne peut être remis en cause que par une loi qui aurait alors un effet rétroactif, ce qui n’est possible que s’il peut être démontré l’existence d’un motif d’intérêt général. Or, l’enjeu du PEL, certes non négligeable, pour les banques, n’est pas d’une telle importance que l’on puisse parler d’un risque systémique pour elles, risque qui, seul, pourrait fonder la nécessité d’une telle loi. Ce risque systémique peut d’autant plus difficilement être invoqué que les banques affichent toujours des profits insolents.

Opposé à la réforme défendue par la Banque de France, Bercy avance pour justifier sa réticence des arguments juridiques qui sont donc fondés.

On observera, de surcroît, que ce qui est en jeu, c’est la crédibilité de la parole publique. Si l’on commence à revenir de manière rétroactive sur les garanties données à des épargnants, pourquoi ne pas remettre aussi en question le taux d’intérêt des obligations émises à très long terme à des taux nettement supérieurs à ceux en vigueur aujourd’hui. Il ne faut pas être grand clerc pour imaginer que les banques qui possèdent de telles obligations seraient les premières à s’en plaindre, sans parler du risque systémique sur les marchés. Pour les banques et le gouverneur de la Banque de France, s’en prendre aux revenus des épargnants ne pose pas de problème, mais toucher à leurs revenus et à ceux de leurs actionnaires, c’est hors de question !

On notera que même l’État n’a pas osé remettre en cause l’indexation sur le lingot d’or de l’emprunt Giscard d’Estaing émis en 1973 pour 15 ans à hauteur de 6,5 milliards de francs mais qui a finalement coûté 90 milliards francs en capital et intérêt soit… 14 fois plus !

Si l’État lui-même s’est imposé une telle discipline vis-à-vis des épargnants dans le souci évident de préserver son crédit international, au prix de sommes considérables à la charge des contribuables, comment les banques et encore plus le gouverneur de la Banque de France peuvent-ils raisonnablement pousser l’État à légiférer pour spolier des épargnants afin de favoriser le compte d’exploitation des établissements financiers, et donc les seuls intérêts privés de leurs actionnaires. À cet égard, l’argument du gouverneur de la Banque de France selon lequel les vieux PEL bénéficieraient surtout à des foyers aisés ne manque pas de saveur quand on sait que l’amélioration substantielle du compte d’exploitation des banques, par suite d’une réduction imposée de la rémunération des vieux PEL, bénéficierait avant tout à leurs actionnaires, qui peuvent être encore plus aisés, d’autant qu’il n’y a pas de limite de montant pour la détention d’un portefeuille d’actions, alors qu’il en existe une, 61 200 euros, pour les sommes investies sur un PEL.

En d’autres termes, là où l’État assume les erreurs de conception d’une émission obligataire qui s’est révélée trop généreuse, les banques, qui, pendant longtemps, ont été si promptes à distribuer des PEL parce que c’était leur intérêt pour fidéliser des ressources financières longues subventionnées par l’État, grâce à l’exonération fiscale du PEL et à la prime État dont il est assorti, devraient bénéficier d’une protection de leurs intérêts par l’introduction, à cet effet, de dispositions législatives rétroactives spoliatrices.

Quel nom doit-on donner à une société qui accorderait ainsi des privilèges à des intérêts privés qu’elle s’interdit de consentir à l’État lui-même (cf. l’exemple précité de l’emprunt Giscard), alors que, dans ce cas, un vrai intérêt public est en jeu ?

Ultime argument, la « malfaçon » du PEL dénoncé par les banques aujourd’hui ne relève pas de la responsabilité des épargnants. En effet, le concepteur du produit, le Trésor, a choisi de garantir un taux fixe pour une durée qui peut être viagère, sans jamais prévoir d’appliquer une correction en fonction de l’évolution des taux sur les marchés. Le régulateur qu’est la Banque de France, pourtant responsable du contrôle des risques prudentiels, n’a rien trouvé à y redire jusque récemment.

Enfin, les banques, promoteurs du produit, étaient trop heureuses de le proposer massivement à leur clientèle tant qu’elles y trouvaient leur intérêt financier à disposer d’une ressource stable et à long terme abondante et à bon prix. Alors, pour une fois que les épargnants ne se font pas gruger par leur banquier mais qu’ils sont en position de gagner un peu d’argent, car ce produit a été mal conçu, quand il a été créé, en 1969, par les crânes d’œuf du ministère des finances, voici le gouverneur de la Banque de France qui vole derechef au secours pour prendre leur défense.

Seul problème : François Villeroy de Galhau se garde bien d’indiquer au gouvernement la recette pour contourner le problème constitutionnel. Mais dans un pays où la conjoncture politique est si délétère, se soucie-t-on encore dans les sommets du pouvoir d’un respect sourcilleux des règles de l’État de droit ? Une consolation (mais pour combien de temps encore ?) : il semble que le ministère des finances n’approuve pas l’idée extrémiste et sans égard pour le droit des gens du gouverneur de la Banque de France.