Selon un document de travail de l’Unédic, l’organisme qui gère l’argent de l’assurance-chômage, l’ensemble des mesures impactera négativement au moins 1,2 million de personnes… sur les 2,6 millions qui touchent chaque mois une somme de Pôle emploi.

La réforme des conditions d’accès à l’assurance-chômage, annoncée le 18 juin par le gouvernement, aura des conséquences néfastes pour près de la moitié des demandeurs d’emploi indemnisés par Pôle emploi. Selon un document de travail de l’Unédic, l’organisme qui gère l’argent de l’assurance-chômage, l’ensemble des mesures impactera négativement au moins 1,2 million de personnes… sur les 2,6 millions qui touchent chaque mois une somme de Pôle emploi (1 010 euros en moyenne).

Mediapart dévoile ce document, également publié en partie par RTL et évoqué par Les Échos (qui indiquent faussement que seules 500 000 personnes seront affectées). La note, préparée en vue d’une « réunion des conseillers techniques » de l’Unédic qui a eu lieu le 2 juillet, fait le tour, à un « premier niveau d’approximation », des mesures telles que détaillées dans le dossier de presse. Elle bat en brèche l’estimation du gouvernement, qui avait comptabilisé 600 000 à 700 000 personnes impactées par au moins l’une des mesures présentées. Ce sont en fait deux fois plus de chômeurs, en grande partie les plus précaires, qui seront touchés, en partie dès le mois de novembre, puis à plein en avril prochain. 

Le ministère du travail précise systématiquement que l’on ne peut pas parler de « perdants », puisque cela serait supposer que « les personnes et les entreprises ne modifieront pas leurs pratiques, ce qui reviendrait à dire que la réforme n’aura aucun impact ». Peut-être. Il est néanmoins incontestable que la réforme réduira les droits des chômeurs, avec un net durcissement des conditions d’accès à l’assurance-chômage et de renouvellement des droits, ainsi qu’une nouvelle façon de calculer les indemnités versées, qui pénaliseront les demandeurs d’emploi ayant occupé des emplois peu stables.

L’Unédic anticipe trois effets à la réforme, qui pourront d’ailleurs toucher plusieurs fois les mêmes personnes : « moins de demandeurs d’emploi ouvriront un droit » ; « pour certains allocataires la durée du droit sera plus courte » ; « l’allocation journalière sera plus faible pour les personnes ayant travaillé de manière discontinue ». 

« Ces mesures vont contribuer efficacement à lutter contre le chômage de masse », avait assuré Édouard Philippe le 18 juin. Le premier ministre table sur une baisse « de 150 000 à 250 000 » demandeurs d’emploi, rien que par les mesures dévoilées. Au vu de leur sévérité, on peut en effet penser qu’elles pousseront certains chômeurs à reprendre à tout prix un emploi, même sous-qualifié, privant par là-même de postes d’autres demandeurs d’emploi moins diplômés. D’autres chômeurs seront tout simplement éjectés du régime d’indemnisation, sans garantie de retrouver réellement un emploi.

L’Unédic souligne d’ailleurs que les « éjectés » du régime vont peser sur les minimas sociaux, eux aussi sous la menace d’une réforme qui pourrait contribuer à leur amoindrissement (lire ici notre papier sur le RUA) : « Des effets de transferts sont à attendre vers d’autres prestations sociales, notamment la prime d’activité, le RSA et les aides au logement. En particulier, sous conditions de ressources du foyer, 1 euro d’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) se substitue à 1 euro de prime d’activité. »

Dans le détail, la mesure qui permettra à l’État d’économiser le plus d’argent (80 % des 3,4 milliards d’euros d’économies programmées d’ici à la fin 2021) concernera environ 500 000 personnes, selon l’Unédic. Il s’agit du durcissement des conditions d’entrée dans le régime de l’assurance-chômage : pour être indemnisé par Pôle emploi, il faudra avoir travaillé l’équivalent de 6 mois durant les 24 mois précédents, alors qu’aujourd’hui, seuls 4 mois travaillés sur 28 (et sur 36 mois pour les plus de 53 ans) sont nécessaires. Tous les allocataires ayant une affiliation inférieure à 6 mois, y compris ceux qui rechargent leur droit, seront donc concernés. 

Par ailleurs, l’organisme de gestion de l’assurance-chômage estime que le passage de la période de référence de 28 à 24 mois pour les moins de 53 ans devrait raccourcir la durée de droit « d’un peu moins de 250 000 allocataires ».

La note rappelle aussi cette évidence : c’est la fin des « droits rechargeables », qui furent pourtant considérés comme une avancée notable, notamment aux yeux de la CFDT. Aujourd’hui, un mois travaillé suffit à rouvrir des droits au chômage. À partir du 1^er novembre, il faudra avoir travaillé six mois. « La notion de rechargement ne présente plus aucune spécificité au regard d’une ouverture de droits, dans la mesure où la condition d’affiliation minimale est identique à une admission », rappelle l’Unédic. À compter du 1^er avril, les règles de calcul de l'indemnisation seront aussi revues. 

Au lieu d’être calculées à partir des jours travaillés seulement (comme elles le sont depuis exactement 40 ans), les indemnités le seront à partir du revenu moyen des mois où un salarié a travaillé. Y compris s’il n’a rien gagné pendant plusieurs semaines de ce mois.

Pour l’Unédic, « il est délicat à ce stade d’estimer la population concernée ». Mais en se basant sur diverses analyses élaborées depuis trois ans, elle évalue à environ 1,2 million de personnes touchées par ce nouveau mode de calcul, qui pourra aboutir à des baisses importantes d’indemnisation, soit « environ la moitié des entrants » à Pôle emploi ! Économies attendues : 690 millions d’ici à 2021.

Le « bonus-malus » sera effectif en 2021 et non en 2020 comme annoncé au départ

Ces mesures très dures contre les chômeurs sont à mettre en balance avec la prudence du gouvernement pour mettre en place le « bonus-malus » sur les cotisations sociales payées par les entreprises utilisant trop d’emplois courts. Déjà évoquée par le candidat Macron pendant la campagne présidentielle, la mesure est citée comme primordiale au ministère du travail depuis le lancement des premières pistes sur la réforme, en octobre 2017.

Pourtant, seuls sept secteurs professionnels sur trente-huit seront finalement concernés, et deux mastodontes ayant massivement recours aux contrats courts y échapperont : le bâtiment et le médico-social. Les petites entreprises de moins de douze salariés ne seront pas visées et le montant de la modulation maximale sera faible : les employeurs dont les effectifs tournent beaucoup verront leurs cotisations sociales alourdies de 0,95 % au maximum. Et ceux dont la main-d’œuvre est la plus stable auront droit à un bonus pouvant aller jusqu’à 1,05 %. Et surtout, alors que le ministère du travail avait annoncé que les « bonus-malus » entreraient « en application au 1^er janvier 2020 », la mesure ne sera en fait effective qu’un an plus tard, à partir du 1^er janvier 2021.

À plusieurs reprises, l’Unédic pose la question du coût et du financement des dispositifs d’accompagnement. La réforme propose ainsi trois nouveautés, un « pack démarrage » pour les chômeurs qui s’inscrivent à Pôle emploi, un « pack de remobilisation » pour les inscrits qui cumulent emploi et chômage, et un renforcement de l’accompagnement à la formation. 

« Le recours à des opérateurs privés se fait-il à moyens constants ? », interrogent benoîtement les rédacteurs de la note. « Les recrutements supplémentaires à Pôle emploi correspondent-ils à des postes pérennes ? », puisque pour le moment le renfort se limite selon le gouvernement à 1 000 CDD de longue durée. Et surtout : « Comment le budget de Pôle emploi est-il abondé pour financer ces postes ? ». Des sujets plus épineux qui devraient être tranchés dans le cadre de la « convention tripartite » entre Pôle emploi, l’Unédic et l’État, qui devrait être signée en septembre, avec 9 mois de retard sur les délais prévus.                         

D’autres interrogations, multiples, parsèment la note concernant les conséquences concrètes de la réforme annoncée, et son articulation avec les mesures déjà existantes. Elles montrent le flou dans lequel évoluent les acteurs institutionnels du dossier, et il n’est pas certain que les décrets détaillant les mesures annoncées, attendus dans les semaines à venir, apportent toutes les réponses. Un seul exemple des effets de bords non mentionnés par le gouvernement : « La baisse du montant de l’allocation entraînera une diminution du financement des points de retraite complémentaire » des demandeurs d’emploi indemnisés.

Le 18 juin, dans un gigantesque lapsus, Muriel Pénicaud avait vanté « une réforme résolument tournée vers le travail, vers l’emploi, contre le chômage et pour la précarité » (à 40’30” de cette vidéo). Elle n’avait pas menti.