Le premier ministre, Édouard Philippe, a présenté, le 13 octobre 2017, le Comité action publique 2022, le CAP 22. C’est l’expression, selon lui, d’une méthode « radicalement différente ». Mais de quoi ?

Vu l’allégeance au libéralisme du président de la République et de son gouvernement, une méthode certainement différente de celle qui conduirait à la valorisation du service public dans notre pays sur la base des principes républicains qui le fondent. Mais il faut sans doute l’entendre aussi comme différente de la démarche adoptée par Nicolas Sarkozy, qui, quatre mois après son élection, avait appelé, le 19 septembre 2007, à une « révolution culturelle » dans la fonction publique – une attaque frontale contre le statut général des fonctionnaires. Il échouera néanmoins en raison de la crise financière qui se développera l’année suivante, au cours de laquelle chacun se félicitera de pouvoir disposer en France d’un service public étendu, jouant dans la crise le rôle d’un « amortisseur social » efficace.

Le gouvernement d’Édouard Philippe a tiré les leçons de l’expérience. Il met en place une stratégie d’application progressive. Les objectifs affichés sont d’une extrême banalité : il s’agit de tenir compte simultanément des intérêts des usagers (amélioration des services et de la confiance), des agents (modernisation des conditions de travail) et des contribuables (accompagnement de la réduction des dépenses publiques). Le premier ministre met en garde contre trois écueils surprenants qui laissent pointer des intentions plus vraisemblables. La première mise en garde concerne une pratique trop comptable de l’action publique, ce qui ne peut manquer de surprendre concernant un gouvernement qui a placé la fonction publique dans le ministère des… Comptes publics. Le deuxième avertissement critique des analyses qui seraient trop idéologiques. On peut craindre que ce point ne vise les principes républicains fondateurs du service public et de la fonction publique (égalité, indépendance, responsabilité). Le troisième met en garde contre des visions trop théoriques. On peut y voir une conception du service de l’intérêt général ramenée, comme il est dit, « à hauteur d’homme », c’est-à-dire d’un simple pragmatisme du new public management.

Le comité CAP 22 comprend 34 membres, dont la moitié sont d’anciens énarques. On y trouve, selon une récente analyse de Mediapart, de nombreux experts qui figuraient déjà dans la commission Attali réunie en 2008 par Nicolas Sarkozy, ainsi que plusieurs membres de l’Institut Montaigne, connu pour ses publications ultralibérales. Il y a aussi des hauts fonctionnaires, dont beaucoup ont eu des fonctions importantes dans le privé. Y figurent également des dirigeants d’importantes entreprises privées et de start-up. Quelques élus de droite ou socialistes ralliés en font également partie. En revanche, n’en font pas partie des experts indiscutables de la justice administrative, des institutions et de la recherche, des élus de l’opposition, des représentants des organisations syndicales. Le comité doit remettre un rapport, fin mars 2018. C’est un délai trop court pour un travail sérieux sur l’ensemble de l’action publique et des structures administratives, ce qui jette un sérieux doute sur la sincérité de l’opération. Vingt et un domaines devront être explorés. Le comité disposera de 700 millions pour conduire son action sur le quinquennat.

Ces modalités apparaissent bien conformes avec ce que l’on sait des visions macroniennes. Emmanuel Macron avait, pendant la campagne présidentielle, jugé le statut général des fonctionnaires « inadapté », puis fustigé, dans une interview au Point du 31 août 2017, les personnels à statuts, les « insiders ». C’est sans doute la députée LREM, vice-présidente de l’Assemblée nationale, Cendra Motin, qui a exprimé le plus clairement la conception officielle, assimilant, dans le Monde du 4 août 2017, les fonctions publiques à autant d’entreprises d’un même groupe financier. Au-delà de ces préliminaires, il ne fait donc pas de doute que le pouvoir exécutif a déjà une idée précise des réformes qu’il a décidé d’entreprendre en ce qui concerne l’action publique. Le CAP 22 n’est là que pour préparer le terrain. La lettre aux différents ministres du premier ministre, en date du 28 juillet 2017, est assez explicite, évoquant « des transferts au secteur privé, voire des abandons de missions ».

Considérant ce qui précède, la stratégie d’Emmanuel Macron pourrait comporter trois phases.

Une première serait la mise en place de CAP 22 dont la banalité des objectifs affichés est de nature à rassurer. Les travaux du comité se rallient aux mesures prédéfinies de réduction des missions du secteur public, tout en mettant l’accent sur le caractère inapproprié de sa gestion par une intense communication. La deuxième phase consisterait à la réduction du périmètre du secteur public par privatisations, économie mixte, dérégulation et délégation de service public. Cela permet le développement des contrats de recrutement de droit privé négociés de gré à gré. La contractualisation des emplois devient dominante dans de nombreux domaines du service public.

Enfin, la troisième phase s’appuierait sur la réduction du service public aux seules fonctions régaliennes de l’État, dont les agents sont les seuls à être placés dans une position statutaire. Cela comprend la généralisation des conventions collectives dans le reste des activités de service public.

Mais il y a loin de la coupe aux lèvres. Deux facteurs sont de nature à faire échec à cette stratégie. D’une part, la longueur du processus au cours duquel des aléas peuvent survenir et le fait que la politique d’Emmanuel Macron sera de plus en plus contestée. D’autre part, la prise de conscience des agents du service public et plus particulièrement des fonctionnaires, décidés à défendre la conception française du service public et de la fonction publique. Mais rien n’est acquis non plus…

Le 5 octobre 1946, la deuxième Assemblée ­nationale constituante examine son dernier projet de loi avant le référendum sur la Constitution de la IVe République. Il s’en est fallu de peu que ce texte relatif au statut général des fonctionnaires ne puisse venir en discussion avant la fin de la session ; un ultime accord entre le président du gouvernement provisoire, Georges Bidault, et le vice-président du Conseil, chargé de la fonction publique, Maurice Thorez, également secrétaire général du Parti communiste français, a tranché d’âpres débats qui n’en finissaient pas. En quatre heures, sans discussion générale, les 145 articles du texte sont votés à l’unanimité. Plus d’un million d’agents publics de l’État sont considérés comme fonctionnaires, protégés par la loi, même si seulement 47 % d’entre eux sont effectivement titularisés dans le cadre de ce statut. La loi sera promulguée le 19 octobre 1946.

C’était l’aboutissement d’une longue histoire de la fonction publique. L’Ancien Régime avait connu la vénalité et la patrimonialité des charges administratives. La Révolution française supprima ces privilèges et posa des principes d’égalité d’accès aux emplois publics et de probité des agents publics. Mais c’est une fonction publique dominée par le pouvoir hiérarchique qui prévalut au XIXe siècle et pendant la première moitié du XXe. Au point que le premier statut des fonctionnaires vit le jour sous Vichy, un texte du 14 septembre 1941 inspiré par l’antidémocratique « charte du travail ». Les associations, puis les syndicats de fonctionnaires n’avaient cessé de dénoncer jusque-là les tentatives de « statut carcan » que tentaient de leur imposer les gouvernements conservateurs. Ils réclamaient un « contrat collectif ».

Un premier projet de statut démocratique

Une telle situation met en valeur la lucidité et l’intelligence dont firent preuve les responsables progressistes de l’époque, issus pour la plupart de la Résistance. À l’exemple de Jacques Pruja, un dirigeant de la Fédération générale des fonctionnaires (FGF-CGT), révoqué, arrêté, puis réintégré, qui prit l’initiative d’élaborer un premier projet de statut démocratique avec lequel il finit par vaincre les réserves qui s’exprimaient au sein même de son organisation syndicale. La FGF adopta finalement un projet de statut lors de son congrès de mars 1945. Les forces syndicales de la CGT, majoritaire, et de la CFTC prirent alors une part active dans la promotion des nouvelles dispositions. Le projet retenu par le ministre de la Fonction publique suscita de très vives oppositions. Venant de hauts fonctionnaires qui admettaient difficilement le recul de l’ordre hiérarchique antérieur, les oppositions s’accentuèrent au fil du temps de la part de la CFTC et du MRP, parti démocrate-chrétien, qui finirent par élaborer leur propre projet ; ou encore de ministres socialistes de la SFIO. Le rejet du premier projet de Constitution par ­référendum du 5 mai 1946 menaça de tout faire capoter. Mais, combinant esprit de compromis (abandon de la création d’une fonction de secrétaire général de l’administration, par exemple) et fermeté sur les principes, Maurice Thorez parvint à ses fins.

Une grande référence sociale pour tous les salariés, du public comme du privé

Le statut mit dans la loi de très nombreuses garanties pour les fonctionnaires en matière de rémunération (voir dans l’encadré ci-contre la définition du « minimum vital », l’ancêtre du Smic), d’emploi, de carrière, de droit syndical, de protection sociale et de retraite. Il a été abrogé par l’ordonnance du 4 février 1959 lors de l’avènement de la ­Ve République. Statut fondateur, il a ainsi ouvert la voie au statut fédérateur de 1983 d’une fonction publique « à trois versants » : de l’État, territoriale et hospitalière, regroupant aujourd’hui 5,5 millions de salariés du service public, soit 20 % de la population active de la France, exemple sans équivalent dans le monde. Protégés par la loi plutôt que par le contrat, le statut général indique une voie inverse de celle de la loi El Khomri ; c’est une grande référence sociale pour tous les salariés, du public comme du privé. En 2011, la CGT déclarait à ce sujet : « Dans la fonction ­publique, même s’il subit des attaques sans précédent, le statut général des fonctionnaires demeure un socle progressiste pour des millions d’agents et autant de garanties pour les citoyens. Le caractère unifié doit en être renforcé. » Offensives frontales ou dénaturations sournoises, les attaques contre le statut des fonctionnaires n’ont jamais cessé, ce qui lui a permis de faire la preuve de sa solidité et de son adaptabilité. Nul doute que l’on en reparlera au cours de la campagne présidentielle.